安史之乱使北方经济遭到严重破坏，国家财政状况日益恶化。唐廷采取措施，整顿均田制，安置流民，招纳客户。但是，国家控制的土地日益减少，指望均田制 和租庸调解决财政危机，显然不行。为了应付浩大的财政支出，唐廷增加了许多新的税目，使赋役制度更加混乱。当时，方镇州县各自为政，巧立名目；贪官污吏因 缘为奸，中饱私囊；豪强富户百般规避，转嫁负担；贫弱百姓则旬输月送，不得休息。这种状况表明，旧的赋役征收原则和办法已经走上了绝路。 德宗建中元年（780），在宰臣杨炎的主持下，推行两税法。两税法的基本原则是：把赋役征收以身丁为本改为以资产为主。其主要内容包括：第一，统一税 目，以户税与地税为核心，将租庸调、杂徭以及其他一切赋敛都纳入两税；第二，依据财产状况划分户等，不论主户与客户、丁男与中男，一律按户等高下征税，商 人由所在地征税1/30；第三，两税分夏秋两季征收，夏税征钱或折纳绢帛，秋税则征收谷物，夏税限六月纳毕，秋税限十一月纳毕；第四，量出以制人，以大历 十四年（779）的全国垦田数及收入钱谷数作为两税征收的基准额分摊于各州，各州则以大历中收入钱谷最多的一年确定两税的总额分摊于各地。
两税法的出现，是均田制破坏以后，唐廷对赋役制度进行的调整。两税法的出现，反映了中国古代赋役制度发展的基本趋势，即政府把控制土地占有转向对土地征税。 两税法的核心即户税与地税，早已存在。户税又叫税钱，唐初即已开征，不分官民，一律按户等纳钱。至玄宗时，租庸调制已难维持，按田高征收的地税和按贫富 等级征收的户税逐渐重要起来。天宝中，地税形成较为固定的税目与征收办法，以所入供军国、传驿、邮递以及外官月料、公廨之用。安史之乱以后，课丁锐减，财 政窘迫，租庸调收入不敷所用，户税地位日益重要。代宗时，对赋税制度进行了试探性的改革，他多次宣布按户税钱和按田亩征税的命令。大历四年（769）正月 下诏，重新规定户税税额：从上上户4000文到下下户500文，而现任官一品准上上户，九品准下下户。若一户数处任官，则依官品每处纳税。数处有田庄者亦 每处依户等纳税。其余寄庄户、寄住户、诸色浮客以及卸任官吏一概准七等至九等户纳税。百姓有邸店、行铺及炉冶者，则按本户加二等纳税。按户税钱，是新的赋 税征收原则。
地税系由义仓税转化而来。义仓原是民间储粮备荒的一种措施。至隋，改为由政府统一管理，并按户等交纳1石至4斗的义仓 税，从而成为一项正式的税收。建立以后，亦设义仓，其税收或按田亩、或按户等，时有变化。至时期，恢复亩税2升的旧制。其后，随着财政形势的恶 化，地税税额不断提高，一年一征亦改为一年两征。大历五年三月，代宗下诏，定夏秋两季地税税额：上田夏税亩6升，秋税亩5升；下田夏税亩4升，秋税亩3 升。荒田开佃者亩2升。正额之外，又有附加税，称为青苗钱、地头钱，按亩征钱，多少不一，多者可达每亩八九十文。随着户税与地税税额的提高，其财政地位亦 日益重要。《新唐书·食货志》在论述两税的起源时说道，“自代宗时，始以亩定税，而敛以夏秋。”
户税与地税从次要税收项目演变为主要 的税源，关键在于这两项税收所具有的特点，即征收对象的相对广泛与稳定。正因为有这两个特点，两税法才能达到扭转财政危机的目的。两税法实行之后，政府赋 入达到1300余万贯，盐利尚不计在内，比以前增加了一倍以上，明显地加强了中央的经济实力。
两税法是中国古代具有重要意义的赋役制 度改革。其意义不仅在于顺应了赋役制度发展的历史趋势，扩大了税源，使唐政府的财政状况走出困境，而且在于立法原则的较为公平，有助于改变赋役负担不均的 现象。大历年间（766～779），政府控制的户口仅120万户。初行两税法时，政府派黜陟使至诸道按比户口，计得土客户310余万，检出隐户近200 万，应该说与两税法立法原则较为公平有一定关系。
两税定额以大历十四年（779）的钱谷收入为基准。这一年是财政收入最多的一年，以 此为准，照例征收，势必造成重者益重，轻者益轻的局面，而所谓的“量出以制入”，亦不过是尽量扩大税收而已。两税法以资产为宗，土地只是其中一部分，而其 他资产并非都如土地那样容易估算。因此，两税法也并没有从根本上改变赋役负担不平均的状况。两税有折纳之法，往往计钱征收。初定两税，钱轻物重，后来钱重 物轻，百姓的负担便成倍增加。至于“丁额不废”，原因亦不仅仅在于力役、差役、杂徭的需要。初定两税时，诸税合并，朝廷严令“新旧征科色目，一切停罢，两 税外辄别配率，以枉法论。” 均田制破坏以后，土地兼并日甚一日，贫富分化日益明显，人口大批流亡。依据身丁征收赋役，势必造成兼并之家与失地农民之间以 及主户与客户之间赋役负担的不均。两税法实行之后，这种情况得到了明显的改变。其后，苛捐杂税不断增加，保留下来的丁额便成了配率的根据。