黄龙元年（前49），宣帝去世，太子刘奭即位，是为元帝。自元帝始，中兴局面一去不返，西汉王朝走向衰亡， 汉世衰于元、成，坏于哀、平。 （《汉书 佞幸传》）西汉晚期的社会危机，主要表现在两个方面：
一则，阶级矛盾尖锐化。元、成、哀、平时期，地方豪强势力膨胀，土地兼并不断加剧。官僚、贵族、豪强等势力，疯狂追逐财富，聚敛金钱，兼并土地，霸占田 宅、畜产、奴婢。百姓处境，正如《汉书 鲍宣传》所载（哀帝在位）， 民有七亡而无一得，欲望国安，诚难。民有七死而无一生，欲望刑措，诚难。 导致此种 局面出现的原因，鲍宣也明白指出： 此非公卿守相贪残成化之所致邪？
所谓 七亡 之 亡 ，是指危害百姓生计的七种情形，比如水旱 灾害、赋税沉重、徭役繁苛、豪强兼并等；所谓 七死 之 死 ，是指导致百姓丧命的七种情形，比如酷吏殴杀、盗贼横发、岁恶饥饿等。成帝荒淫奢侈，前后为 自己修建陵墓两座，耗费巨大，费时十余年之久。府库亏空，用度不足，成帝于是 大兴徭役，重增赋敛 。此时，外戚王氏当政，王氏成员大修宅第，蓄妻妾以百 数、僮仆以千计，且仗势侵夺土地。红阳侯王立在南阳强占垦草田（未开垦之田）数百顷，贫民所假少府陂泽而开辟之田也在其占夺之列。后来，王立又将霸占的土 地卖给国家，所得报偿超过一亿钱。丞相张禹占有泾水、渭水间可灌溉 极膏腴上贾 （《汉书 张禹传》）的田地四百顷。哀帝时，宠臣董贤得赐田二千余顷；董 贤死后家产被斥卖，高达43亿钱之多。官贪吏残，加之政府应对社会危机的无能，百姓无以聊生；因之以严重的水、旱、虫灾等自然灾害频繁发生，百姓不得不流 亡为 盗贼 。正因为如此，元、成、哀、平时期， 盗贼并起 、 盗贼并兴 ，成为此时皇帝诏书、政府文告以官员奏议中频繁出现的语汇。成帝时，今山东、 河南、四川等地相继爆发农民和铁官徒暴动。阳朔三年（前22），颍川（郡治今河南禹县）铁官徒申屠圣等率众起事，杀死官吏，抢夺武库兵器，自称将军，经历 九郡。永始三年（前14），尉氏（今河南尉氏）樊并等暴动，杀死陈留太守，自称将军；同年，山阳铁官徒苏令等攻杀官吏，夺取武库兵器，转战19郡国。哀帝 时，民众暴动频繁，兵锋直犯京畿，纵横三辅。
二则，宦官、外戚窃权。西汉自元帝以降，出现皇权旁落问题，故有西汉后期的宦官、外戚窃 权、专权之局面。此时的宦官擅权，确切地说，是弘恭、石显擅权。宣帝信用宦官，弘、石就是典型人物。两人在宣帝时就掌控朝廷机要，元帝时石显继弘恭任中书 令之职。元帝有病，不亲政事，因 （石）显久典事，中人无外党，精专可信任，遂委以政。事无大小，因（石）显白决，贵幸倾朝 （《汉书 佞幸传》）。元帝 在石显等人挑唆下，迫使师傅、辅政大臣萧望之自杀。更有甚者，凡上书元帝或被元帝召见而揭发石显之人，均被石显以其他借口报复，或死或刑。
石显专权十余年，成帝继位后，石显失势离权，外戚势力代之而起。成帝时，元帝皇后王氏家族势力崛起，大权操纵于母舅王凤等人手中。成帝很欣赏宗室刘歆的 才华，准备拜他为官；左右提醒成帝说应告知王凤，成帝相当不以为然。成帝将此事告知王凤，结果被否决。王氏专权，引起朝臣忧虑。京兆尹王章就说， 今政事 大小皆自（王）凤出，天子曾不一举手 ，建议罢黜王凤、选用贤能。在母后王政君的逼迫下，成帝竟令尚书弹劾王章，王章下狱，被迫害致死， 自是公卿见 （王）凤，侧目而视，郡国守相刺史皆出其门 （《汉书 元后传》）。王凤死后，其兄弟子侄轮流执政，横行无忌，为非作歹。宗室刘向多次上奏劝诫成帝，外戚 王氏膨胀势必威胁刘氏政权。成帝虽知刘向之苦心用意，但惟感叹、悲伤而已，丝毫没有收回威权的胆略、勇气。哀帝时，虽收回被王氏长期把持的大权，但受制于 祖母傅氏和母亲丁氏之党。傅、丁二氏挟制哀帝，取代王氏的尊贵地位。他们扩展权势，作威作福，家族成员盘踞要津。宦官、外戚专权以及外戚间之争权，使朝廷 陷于动荡不安中；面对严重的社会危机，掌权的宦官、外戚多谋私利而置国家安危于不顾，更进一步加剧已经尖锐的阶级、社会矛盾。
面对西 汉晚期严重的社会危机，哀帝采取自欺欺人之措施：采纳阴阳灾议论者的主张，企图用 再受命 的办法，来消除当时的社会、阶级矛盾，自己改称 陈圣刘太平皇 帝 ，改元 太初元将 （《汉书 哀帝纪》）。这些乖谬而无济于事的举措，反显现出统治者的绝望心情。此时，蓄积实力与威望已久的王莽，开始了其改制、称 帝、建新朝的历史。
王莽是元帝皇后王政君之侄。他自幼刻苦博学，恭俭克己。他对母亲恪尽孝道，对寡嫂孤侄尽心照料。成帝时，伯父王凤 病重，王莽侍奉左右，亲自煎汤尝药， 乱首垢面，不解衣带连月 。后来，王莽任职渐重，越发严于律己，谦恭待士，用自己的车马衣物赈济宾客，以至于家中无 余钱，但因此交结大量宾朋，随之而来的是 在位更推荐之，游者为之谈说，虚誉隆洽，倾其诸父矣 。绥和元年（前8），王莽被拜为大司马大将军，成为王凤等 诸叔伯之后王氏家族的第五位辅政者。 （王莽）欲令名誉过前人，遂克己不倦，聘诸贤良以为掾史，赏赐邑钱悉以享士，愈为俭约 （《汉书 王莽传》）。
一年后，成帝去世，哀帝继位。哀帝在位期间，重用外家傅氏、丁氏，王莽一时间失势。元寿二年（前1），哀帝去世，元后王政君出面收拾残局。她于哀帝去世 当日就驾临未央宫，收回象征权力的传国玉玺。哀帝无子嗣，她与王莽商议立9岁的刘衎为帝，是为平帝。她临朝称制，王莽掌握实权。大权在握的王莽，打击异 己， 诸哀帝外戚及大臣居位素所不说者，（王）莽皆傅致其罪 ， 附顺者拔擢，忤恨者诛灭 （《汉书 王莽传》）。同时，他网罗儒生，树立党羽，培植亲 信，以获取更多的支持。在这种情况下，各地上书称颂王莽功德以及献祥瑞、呈符命者络绎不绝，这些人都力图证明汉祚已尽、王莽当为天子。元始五年（5），平 帝死（据说是被王莽毒杀），在王莽的拥立下，两岁的孺子婴立，王莽继续辅政，主持祭祀时称假皇帝，臣民谓之摄皇帝。宗室刘崇和东郡太守相继起兵反对王莽， 均被镇压。居摄三年（8年，本年改元为初始元年），王莽自立为帝，改国号曰 新 。
新 朝建立，仍要面对旧问题。为解决西汉后期的社会问题，王莽依托、附会《周礼》，陆续颁布法令，进行 托古改制 。改制的主要内容有：
第一，王田私属政策。王莽认为土地与奴婢问题，是当时主要问题症结所在， 强者规田以千数，弱者曾无立锥之居；又置奴婢之市，与牛马同栏，制于民臣，颛 断其命 （《汉书 王莽传》）。始建国元年（9），王莽下诏将天下之田更名为 王田 、奴婢为 私属 ，严禁买卖；规定男口不满八人而土地超过一井（九百 亩）者，应将多余者分给族人、邻里，没有田地的民户按一夫百亩制度受田。王莽颁行此诏令是想通过禁止买卖土地、奴婢的方式，来解决土地兼并和农民奴婢化的 社会问题。事实是，地主、官僚和工商业者，继续买卖土地和奴婢，以此获罪者不可胜数，他们强烈反对这个诏令。始建国四年（12），王莽不得不取消这个诏 令，宣布土地、奴婢买卖不再治罪；王莽政权彻底崩溃前夕，才最后废除王田、私属之制。此项改革以失败告终。
第二，五均六筦制度。始建 国二年（10），王莽下诏实行 五均六筦 ，试图改善对工商业和财政的管理，节制商人对农民的残酷盘剥，制止高利贷者的猖獗活动，并使国家获得经济利益。 五均 是在长安及洛阳、邯郸、临淄、宛、成都等大都市设立五均司市师，管理市场。每季中月，司市官评定本地物价，亦即 市平 ：物价高过市平，市官按市 平出售；低于市平，听民买卖。五谷布帛丝绵等生活必需品滞销时，由司市官按本价收买。百姓因祭祀或丧葬需要钱，可向钱府借贷，不收利息；欲经营生业而缺本 钱者，也可低息借贷。六筦是由国家掌握盐、铁、酒、铸钱、五均赊贷等五项事业，不许私人经营；同时控制名山大川， 诸采取名山大泽众物者税之 （《汉书 王莽传》）。 六筦 中除 五均赊贷 一项是武帝时平准法的新发展外，其余在武帝均施行过。王莽用大商贾推行 五均六筦 ，但由于无力控制这些商贾，结果 这些人 乘传求利，交错天下。因与郡县通奸，多张空簿，府臧不实，百姓愈病 （《汉书 食货志》）。 五均六筦 施行十多年，并没有取得理想收效，也以失 败告终。
第三，改易币制。王莽在称帝前后，数次改变币制。居摄二年（7），王莽加铸错刀、契刀、大钱三种钱币，与五铢钱一并流通；规 定以五铢钱为一钱，大钱一值五十，契刀一值五百，错刀一值五千。始建国元年，王莽废错刀、契刀与五铢钱，另作小钱，与大钱一值五十者并行，并禁挟铜炭，以 防盗铸。次年，王莽又进行第三次币制改革，改作金、银、龟、贝、钱、布，名曰宝货，凡五物（钱、布皆用铜，共为一物）、六名、二十八品（即黄金一品、银货 二品、龟宝四品、贝货五品、钱货六品、布货十品）。百姓抵制繁杂的莽币，私用五铢钱，官府又无法控制。不久，王莽就废龟、贝等物，只行大、小钱，并加重盗 铸禁令， 一家铸钱，五家坐之，没入为奴婢 （《汉书 王莽传》）。地皇元年（20），王莽又尽废旧币，改行货布、货泉二品。王莽屡易币制，加速百姓的破 产，加剧经济秩序的混乱，以致 农商失业，食货俱废，民涕泣于市道。坐卖买田宅奴婢铸钱抵罪者，自公卿大夫至庶人，不可称数 （《汉书 食货志》）。
第四，政治制度方面。王莽兼综今文经 九卿 之说及古文经 六卿 之说，形成数目搭配很整齐的 九卿 制；一公辖三卿也有明文规定，这直接促成了东汉三 公九卿制之演生。他先后据《尚书 尧典》、《尚书 禹贡》，改武帝时的十三州为十二州、九州；置东西南北中五部监，每监监25郡，二至三州。与之同时，恢 复周朝的五等爵制，分封公、侯、伯、子、男及附城，并授以茅土；特别是公一级，据《诗经》之记载，于州、郡、县外另立地方行政单位公国（也称 部 ），如 庸部、曹部、魏部等。诗国十五加上定安公国，半数置牧，半数置监，与州牧同级。天凤元年（14），又每五郡置一郡监，共25郡监。五部监、25郡监之名， 易与 诗国十五 的部牧、部监相混淆，但两者实际上是不同的行政及监察制度。这些举措除行政及集权考虑外，还处心积虑的与经书记载吻合。阎步克：《文穷图 见：王莽保灾令所见十二卿及州、部辨疑》，《中国史研究》2004年第4期；阎步克：《诗国：王莽庸部、曹部探源》，《中国社会科学》2004年第6期。 此外，王莽改易地名，往往一年中反复变更，有的郡名甚至五次变易，最终却是恢复原有之名。地名频繁变更，吏民不能明辨。当朝廷颁行的诏书涉及地方时，需要 在新地名后说明原先地名。
王莽改制的一些内容，救治社会积弊的用意是显而易见的，结果却事与愿违，引发更大的混乱。为挽回威信、拯救 新朝，王莽一方面继续以符命来证明自己与政权的合法性而欺骗百姓，一方面发动对北方的匈奴、东北的高句骊以及西域诸国的不义战争。沉重的赋役征发，战争的 持续进行，残酷的刑罚惩治，几乎断绝百姓生路；加之严重的天灾频繁发生，百姓的生存处境更为窘迫， 富者不得自保，贫者无以自存，起为盗贼，依阻山泽，吏 不能禽而覆蔽之，浸淫日广，于是青、徐、荆楚之地往往万数。战斗死亡，缘边四夷所系虏，陷罪，饥疫，人相食，及莽未诛，而天下户口减半矣 （《汉书 食货 志》）。在各地农民暴动风起云涌之时，就有了推翻王莽新朝统治的战争，以及重建汉朝法统的光武中兴之局。