这也就是所谓 制礼作乐 。为了巩固周的统治，周公先后发布了各种文告，从这里可以窥见周公总结夏、殷的统治经验，制定下来的各种政策。周公曾先后给卫康叔《康诰》、《酒诰》、《梓材》三篇文告。
《康诰》的目的是安定殷民，全篇内容不外乎是 明德慎罚 。周文王因为 明德慎罚，不敢侮鳏寡 才有天下。殷代 先哲王 也是安民，保民。 明德 的具 体内容之一就是 保殷民 。 慎罚 ，是依法行事，其中包括殷法的合理成分。刑罚不可滥用，有的案情要考虑五六天，十来天，才能判定。至于杀人越货， 不 孝不友 的，要 刑兹无赦 。文告中反复强调 康民 、 保民 、 裕民 、 庶民 。告诫康叔要勤勉从事，不可贪图安逸。 天命 不是固定不变的，能 明德慎罚 才有天命。 明德慎罚 也不是一切照旧，而是参照殷法，推行周法，使殷人 作新民 。
《酒诰》是针对殷民饮酒成风而发 的。酿酒要用掉大量粮食，这种饮酒风气在以农业起家的周人看来，简直无法容忍。周公并非完全禁酒，只在祭祀庆典的时候还是可以喝一点。群饮是不行的，不可 放过，要统统捉来 以归于周 ， 予其杀 。 予其杀 是我将要杀，未必杀。所以 归于周 ，是不要给殷人以象 小子封刑人杀人 的印象。这同 保民 、 安民 是一致的。应该引导殷民去 艺黍稷 即种庄稼，也可 肇牵牛，远服贾 ，去经商养父母。殷代先王，从成汤至帝乙都不敢 自暇自逸 ，更何况敢聚会 饮酒了。至于工匠饮酒，则另当别论，不要杀，姑且先进行教育。在政策上区别对待是十分鲜明的。
《梓材》也还是提倡 明德 ，反对 后 王杀人 。至于民人之间，也不要相残害，相虐待，乃 至于敬寡，至于属妇，合由以容 。上上下下不虐杀而 敬寡 ，而 合由以容 ，自然会出现安定的局 面。这种局面的形成不是轻易可以得到的，要像农民那样勤除草，整地，惰整田界水沟；象维修居处那样，勤修垣墙，壁上涂泥，顶上盖草；又如同匠人治器，勤事 修斯，再涂上黑漆和红漆。总之，勤用明德、保民，才能 万年惟（为）王 。
三篇贯穿一个基本思想是安定殷民，不给殷民一个虐杀的形象，处罚要慎重，要依法从事。至于改造陋习--酗酒，一是限制，二是引导，三是区别对待。作为统治者，要勤勉从事。
《康诰》、《酒诰》、《梓材》是周公对被征服地区的政治方略，而《多士》是对待迁到洛邑的殷顽民的政策。洛邑建成之后，这批建城的殷顽民如何发落。自是 摆在日程上的问题。《多士》是周公向殷顽民发布的文告。全文分为两大段。第一段是攻心，让殷顽民服从周人统治。理由是你们这些殷士不好，上天把大命给了我 小 邦周 ，绝不是我 敢弋殷命 、 敢求位 。这如同你先祖成汤取代不道的夏桀一样，也是 上帝不保 夏桀。我现在把你们从 天（大）邑商 迁到西土， 不要怨我，我是矜怜你们的，这也是天命所在。第二段内容是宣布给以生活出路，让他们就地安居，有你们的田地，有你们的住宅， 尔乃尚有尔土，尔乃尚宁干 止。 如果你们能顺从听命，有德，还会被任用。上天会可怜你们，否则，你们不但会失去土地，而且我还会把上天的处罚加在你们身上。
对 俘虏进行攻心战术，使之自食其力，恩威并施。这是一整套改造政策。周公反复申明的 天命不是他的创造，而是从远古继承下来的。《墨子 兼爱下》引《禹 誓》： 用天之罚 ，是禹征三苗时发表的誓词。汤在征服夏桀时誓师词中说： 有夏多罪，天命殛之。 天 已经不是单纯反映自然力量的神，天神已经干预人 间事务。周公在《牧誓》中也提到 恭行天之罚 。对敌人多讲天命的周公，对 天 的观念已经有所发展。 天命 是否转移，怎样才能保住 天命 ，取决于有 没有 德 ，桀、纣失掉天命是因为失 德 ，周人要保住 天命 则必须有 德 ，因此周公在教导周人时就多讲 明德 。 天命 变成可以保持和争取的了。 人不再是盲目地服从 天命 ，而有了主观努力的可能了，这是积极的。天子是天的代理人，一方面他具有无上的权威，但不是无条件的，他必须有 德 ，不然天 命就要转移，因此君主、天子不可以为所欲为的，是有条件、受约束的。纣在灭亡前夕还说 我不是有命在天乎？ 周公的思想比他，比殷人要大大前进一步。保住 天命的条件之一是 保民 ，民的状况不能不成为君主认真考虑的问题。参与建新都的除去殷遗之外，还有 侯，甸、男、邦、伯 ，这些多是殷的旧有属国。东都 建成，周公除去对殷顽民训诫之外，还对这些 多方 训诫。《多士》强调天革殷命，《多方》则突出殷代夏、周革殷，是由于 不肯戚言于民 、 不克明保享于 民 ，于是成汤用 尔多方简代夏作民主。 周 克堪用德 ，天才让周 简畀殷命，尹尔多方 。对 多方 则反复强调 保民 。针对 多方 怀念旧殷，不爱 周邦，一方面让他们有田宅；另一方面，如果不听周的号令，则 我乃其大罚殛之 。假如内部和睦，努力种田， 克勤乃事 ，天要矜怜你们，我有周还要大大地 赏赐。有德者，还可以在王廷作官。为期五年为善，你们仍可以回到本土。
周公在扫平叛乱、营建成周之后的问题是，周王朝的长治久安的谋划，也就是 制礼作乐 。这在周公称王的第六年。 礼 强调的是 别 ，即所谓 尊尊 ； 乐 的作用是 和 ，即所谓 亲亲 。有别有和，是巩固周人内部团结的两方面。