周代的政府组织，如以《周礼》为依据，则规模宏大，组织复杂。然而《周礼》一书，内容虽颇有与古史资料相符的部分，全书仍难作为周史的典实。本文讨论周代政府组织则以《尚书》、《诗经》与周金文资料为主要的依据。

顾立雅（H.G.Creel）在其研究西周政府组织的著作中，认为周初至少有了官僚制度的初型。在西周的发展过程中，政府组织有若干蜕变，渐渐演变成较复杂的统治机构，而显著可见的是接近周王的人渐渐得势。但是西周政府组织中最重要的一项因素是有文书档案存在，并有一批管理文书的专门人员（H.G.Cree1，1970：117—121）。本章也遵循这个方向探讨西周政府组织的成分与演变。

《尚书》中有关周代官职名称的章节，“大浩”：“肆予告我友邦君，越尹氏、庶士、御事，曰：予得吉卜”。同样的辞句，在“大诰”中又屡次出现，“尹氏”、“庶士”、“御事”，显然是指三类官员。

“康诰”：“曰：乃其速由文王作罚，刑兹无赦，不率大戛，矧惟外庶子训人，惟厥正人、越小臣、诸节；乃别播敷、……亦惟君惟长，不能厥家人，越厥小臣外正；惟威惟虐，大放王命；乃非德用义……。”此中“庶子”、“小臣”、“外正”，都似通名，未必是官职的专号。

“酒诰”：“乃穆考文王，肇国在西土，厥浩毖庶邦庶士，越少正、御事……。”少正当即小正，则也指邦君属下的执事人员。与下文“庶士、有正、越庶伯君子”的说法，同为泛称君长。但同篇“越在外服，侯甸男卫邦伯；越在内服，百僚庶尹、惟亚、惟服、宗工越百姓里居”；及“予惟曰：汝劼毖殷献臣，侯、甸、男、卫；矧太史友、内史友，越献臣百宗工；矧惟尔事，服休、服采，矧惟若畴：圻父薄违，农父若保，宏父定辟”；都说明至少有外服诸侯，与内服群臣的分别。后者之中又有尹亚一类，宗工一类，基层行政人员（百姓里君）一类，政府中的文书与宫内的文书人员（太史友、内史友），及管理田地农业和劳动力的人员（圻父、农父与宏父，或即司空）。职务的分野就比较清楚了。

“召诰”：“越七日甲子，周公乃朝用书命庶殷侯、甸、男邦伯。厥既命殷庶，庶殷丕作。太保乃以庶邦家君出取市，乃复入，锡周公。曰：拜手稽首，旅王若公。诰告庶殷，越自乃御事。”周人动员殷族庶民，仍运用殷代原有的管理系统及行政组织，因此邦君、御事也是泛称。

“梓材”：“王曰：封！以厥庶民暨厥臣、达大家，以厥臣达王，惟邦君。汝若恒越曰：我有师师、司徒、司马、司空、尹、旅。”前半截言王畿众臣采邑、诸侯封国两条上达王室的管理系统，其下则有师氏及三有司与尹旅（正长及群士）的职务分类。这才是周室自己的行政系统。

“立政”：“周公若曰：拜手稽首，告嗣天子王矣。用咸戒于王曰，王左右常伯、常任、准人、缀衣、虎贲……宅乃事，宅乃牧，宅乃准，兹惟后矣。……其在商邑，用协于厥邑；其在四方，用丕式见德。……立民长伯。立政：任人、准夫、牧，作三事；虎贲、缀衣、趣马、小尹，左右携仆，百司庶府；大都、小伯、艺人、表臣百司，大史、尹伯、庶常、吉士；司徒、司马、司空、亚、旅；夷、微、卢、烝、三毫、阪尹。文王惟克厥宅心，乃克立兹常事司牧。”此中常伯、常任、吉士均是随侍的贵族，虎贲、缀衣是侍卫，内百司指宫中，表臣百司（外百司）指政府。三有司也是政府职务，亚、旅是军事人员，夷、微、卢、烝及三毫、阪尹则是管理四族及殷商旧族的人员。整体说来，已显示有限度作职务分工，文武分途及宫中府中的分野。

“顾命”记载康王即位的仪式。太保是最主要的仪式主持人，辅助的是太宗，由太史宣读新王的册命。在场的诸侯朝见新王，分别由太保率领西方诸侯，毕公率东方诸侯，奉圭币致敬。这个仪式中，太保是圣职人员，太宗代表周人宗族的权威，而太史则是记载仪式的证人，也当是撰作及宣读册命的文职人员。太保与毕公分别率领西方与东方诸侯，仍承袭周初周召分陕而治的两分制度。

《诗经》中有关官职的记载不多，“魏风·汾沮洳”，有公路、公行、公族的名称，据云公路掌国君的路车，公行掌戎车，公族则是同姓的大夫。《左传》宣公二年，晋成公即位，因为同族自相残杀，无人堪任大夫，遂以卿的嫡子受田为公族，宦其余子为余子，其庶子为公行。晋成公的制度推广原为公室同族的官职以为贵族子弟的职务。在春秋以前，诸侯有此类官职，其性质当与《尚书》“立政”中常伯常任的性质类似。

“小雅·节南山”：“赫赫师尹，不平谓何……尹氏大师，维周之氏，秉国之均，四方是维。”此中尹氏与太师，同是秉持国政的重臣。“大雅·常武”：“赫赫明明，王命卿士，南仲大祖，大师皇父，整我六师，以脩我戎。……王谓尹氏，命程伯休父，左右陈行，戒我师旅。……三事就绪。”尹氏与太师分别出现，均是统率师旅的将领，而卿士南仲大祖则是辅相的职务。王国维根据金文中大量出现的作册与尹氏，以为作册与尹氏，都相当《周礼》内史之职，而尹氏为其长，单称尹氏，以其位尊而重要。王氏又以为尹氏的职务掌书王命及制禄命官，与太师同秉国政，遂为执政之官。《尚书》“大诰”：“肆予告我友邦君，越尹氏、庶士、御事。”“多方”：“告尔四国多方，惟尔殷侯尹氏。”（原为尹民，王国维认为是尹氏的笔误）尹氏在邦君殷侯之次，就当是诸侯的正卿了（王国维，1959：别集，2/1）。

西周未叶的“小雅·十月之交”列了一串官员的职衔：“皇父卿士，番维司徒，家伯维宰，仲允膳夫，聚子内史，蹶维趣马，楀维师氏。”又说：“皇父孔圣，作都于向，择三有事，亶侯多藏。”卿士、宰、膳夫、内史、趣马、师氏，都分别在《尚书》及金文资料中出现过。三有事，在与“十月之交”同时代的“小雅·雨无正”中是“三事大夫”，当与司徒、司马、司空三司有关。周初的“大雅·緜”：“乃召司空，乃召司徒，俾立室家。”是则周建国之初即已有了司空、司徒的官职，掌管理工役的事务。在“緜”诗中他们的任务就是经手建筑周原首都的版筑。