自和帝以降，东汉王朝出现了外戚与宦官交替掌控政权之局面。这种局面的出现，与东汉初的加强皇权措施有关。光武帝为有效处理日渐繁重的国家事务，极力 抬高尚书台的地位。皇帝选择亲信的三公或其他大臣主持尚书台事务，皇宫内原先曾由士人担任的某些官职，也专由宦官担任，以便皇帝直接控制，随心指使。权力 的高度集中，导致在政治衰乱时代，少数人可以挟持皇帝，专擅朝政。而且，和帝以下诸帝，多童年即位，故多母后临朝，外戚藉此掌权用事：即位皇帝大多年幼， 外戚集团借易于接近皇帝之机，利用皇帝年幼软弱，掌握朝中大权；宦官则利用皇帝逐渐成年，摆脱外戚、亟欲亲政的心理，合谋铲除外戚势力，取而代之。外戚、 宦官轮番执政，排斥异己，为掌控权力而激烈争斗，使得汉王朝的政治关系愈发复杂、统治也愈发黑暗。在外戚、宦官的反复争斗中，外戚较多的得到官僚与士大夫 的支持，宦官则是他们所不齿的微贱之人。
章和二年（88），章帝去世，和帝即位，时年10岁，窦太后临朝。她以窦宪为侍中，内幹机 密，出宣诰命，掌握朝中实权。从窦宪执掌朝政时起，窦氏成员纷居高位，地位显赫，他们飞扬跋扈，为非作歹；许多地方刺史、守令也多出自其门下。窦氏擅权， 朝臣震慑，望风承旨。窦氏骄纵，其奴仆仗势欺人，乃至杀人劫掠，无恶不作，横行京师，以致商贾闭市，如避寇雠。地方官惧怕贬黜，也不敢制止举报。和帝居于 深宫之中，与内外臣僚隔绝，可依靠的只有贴身宦官。永元四年（92），出击匈奴有功而受封的邓叠兄弟，与窦宪的女婿郭举相互勾结，图谋杀害和帝。和帝得知 消息后，与近幸宦官郑众等人精心筹划，诛杀窦氏党羽，窦宪等人被迫自杀，受株连者被免官还乡。永元十四年（102），参与诛灭窦氏势力的宦官郑众被封侯， 参与朝政大事。这是宦官封侯、用权的开始。
元兴元年（105），和帝去世，其出生仅百余日的少子刘隆即位，是为殇帝，和帝皇后邓氏临 朝。不到一年，殇帝夭折。掌握实权的邓太后和她的兄弟邓骘等人，迎立皇族年仅13岁的刘祜即位，是为安帝。邓骘是东汉开国功臣邓禹之孙。邓氏家族自东汉以 来，世代宠贵，共有侯者29人，三公2人，大将军以下13人，中二千石的官僚14人，列校22人，州牧、郡守48人，其余任侍中、将、大夫、郎、谒者等官 职的不可胜数。邓太后除重用外戚外，还起用名士杨震等人，以取得士大夫的支持。建光元年（121），邓太后去世，汉安帝与宦官李闰、江京等合谋铲除邓氏势 力，亲理政务。当时，宦官李闰、江京等大权在握，皇后阎氏之兄阎显等人也身居要职，形成宦官与外戚共同秉政之局面。
延光四年 （125），安帝去世。阎皇后与兄阎显及宦官江京等人定策，立少帝刘懿。少帝在位7月而死。阎皇后、阎显、江京等欲重新拥立皇帝，其时宦官孙程等十九人合 谋诛杀江京，拥立废太子济阴王刘保（安帝与宫女所生，母为阎皇后害死）为帝，是为顺帝。阎显被杀，阎氏倒台。孙程等19人为侯，宦官权势大为膨胀。他们不 仅可以充任朝官，且可以养子承袭爵位。后来，顺帝扶植外戚势力，相继拜皇后父梁商、兄梁冀为大将军。
建康元年（144），顺帝死，其 两岁子刘炳即位，是为冲帝，顺帝皇后梁氏临朝。冲帝在位一年而死。为继续掌握朝政大权，梁太后与梁冀密谋，选立8岁的刘缵为帝，是为质帝。质帝初立，不满 梁冀骄横，称他为 跋扈将军 （《后汉书 梁冀传》），竟被梁冀毒杀。接着，太后和梁冀选立15岁的刘志即位，是为桓帝。梁冀把握朝政近20年，恣意妄 为，违法乱纪。当时百官升迁，要到梁冀门下谢恩，满足他的种种索求。刚直不阿的官员，往往被梁冀陷害、杀戮。四方进献奇珍异宝，要将最优良者送至梁冀宅 中。他大兴土木，营造第舍，广开园囿。据说其园囿绵延近千里。有人误杀园中一兔，转相告言，竟有十余人被处死。梁冀专权，梁氏家族成员亦多居高官，声势显 赫。梁氏一门中，有7人封侯，3人为皇后，6人为贵人，两人为大将军，其余任卿、将、尹、校者57人。
延熹二年（159），梁皇后 死，桓帝与宦官单超等合谋消灭梁氏，公、卿、刺、守牵连而死者数十人，被免官者三百余人，据说 朝廷为空 ；梁冀被抄没的家财达30亿钱之多，朝廷竟得以 此 减天下租税之半 。单超、徐璜、具瑗、左悺、唐衡五人同时被封侯，世称 五侯 。他们独揽朝政，权势达于顶点。 五侯宗族宾客虐遍天下 （《后汉书 宦者传》），百姓不堪忍受，纷起为 寇贼 。
永康元年（167），桓帝去世，无子，窦皇后与父窦武定策禁中，迎立12岁的刘宏为帝， 是为灵帝。建宁元年（168），名士陈蕃与窦武等共同执政。他们起用李膺和其他被禁锢的名士，并且谋划诛灭宦官势力。宦官曹节等人抢先动手，矫诏捕杀窦武 等人，陈、窦的宗亲、宾客、姻属也被收捕诛杀，其门生故吏被免官禁锢。次年，宦官势力乘机兴起第二次党锢之狱。灵帝对宦官信用不疑，他甚至公开说， 张常 侍（张让）是我公，赵常侍（赵忠）是我母。 （《后汉书 宦者传》）宦官得志，无所忌惮，甚至管理宦官家事的奴仆也收受贿赂，为虎作伥。桓、灵时，宦官权 炙，还干预司法。当时有黄门北寺狱，设置之初可能是为了收系有罪的宦官，后用来收系、打击 党人 。
在朝政昏乱、民生多艰的形势下， 太学生议政成为风气。安、顺帝时，相继扩充太学，顺帝时太学生多至三万余人。太学生中有相当部分出身官僚、富户，和官僚士大夫有着密切的联系。他们思想敏 锐，与民间接触较多，对弊政有较为直接的感受。他们为安帝以来风起云涌的农民暴动所震动，认识到东汉王朝已面临崩溃之严重危机。他们通过议政等方式，反对 宦官专权，直陈社会危机，以拯将倾之大厦。太学议政风气，与官僚士大夫 清议 之风潜相结合，太学逐渐成清议中心。东汉后期，官僚士大夫中出现了评议鉴品 人物的 清议 之风。乡闾清议是征辟、察举选拔用人之重要依据，善于清议的人被视为天下 名士 。他们对人物的褒贬、品评，在很大程度上左右乡闾舆论，从 而影响到士大夫的仕途进退。大官僚和世家大族为了操纵选举，进退人物，对这种清议也大加提倡。在当时政治极端腐败的情况下，清议在激浊扬清方面确有一定作 用。风气所至，士大夫相率久丧、让爵、推财、避聘、清节西汉时很少行三年之丧，东汉行丧三年则为常事，甚至有加倍服丧者，是谓久丧；所谓让爵，是说父亲有 高爵，长子本应承袭，但逃避不受，推让于其弟；所谓推财，是说兄弟分居分财，取少推多；所谓避聘，是说有郡县或朝廷征聘，但不就其聘，推让于其亲；所谓清 节，主要是说廉洁，一介不取，推财于人。这些所谓的美德高行，是东汉士族风尚之表现，也是为后世所推崇者。，而这些风尚与察举制度选拔标准孝、廉有关。或 藉此伪装成孝义高行之人物，以博得清议赞扬；那些求名不得的人，甚至 饰伪以邀誉，钓奇以惊俗。不食君禄而争屠沽之利，不受小官而规卿相之位。名与实反， 心与迹违 （《资治通鉴 汉纪 孝顺皇帝》）。
在外戚、宦官统治下，州郡长官在察举、征辟时，多逢迎当朝权贵之私意，望风行事，不附 权贵的士人则受排斥。顺帝初年，河南尹田歆察举6名孝廉，权贵勋戚交相请托，名士仅一人入选。桓帝以后，察举制度更为腐败，以至于 举秀才，不知书；察孝 廉，父别居；寒素清白浊如泥，高第良将怯如鸡 （《抱朴子 审举》）。仕途为外戚、宦官等当权者的子弟姻亲，以及投靠他们的官僚所垄断，一般正直的官僚士 大夫受排斥打击，太学生们也是仕进无门。故而，官僚士大夫与太学生在无形中联合起来，成为反对外戚、宦官特别是当权宦官的政治力量。太学清议也集中到攻击 腐败朝政及权贵，注重赞美敢于反抗权贵的士人。
永兴元年（153），冀州刺史朱穆奏劾贪官，打击横行州郡的宦官党羽。他为此获罪，罚 作左校（左校掌左工徒）。太学生刘陶等数千人诣阙上书，申明朱穆出于忧国之心，志在肃清奸恶的立场，指责宦官窃权、为非作歹，赞扬朱穆奋然不顾个人安危， 表示愿代替朱穆受刑劳作。桓帝不得不赦免朱穆。延熹五年（162），一向痛恶且不与宦官交通的皇甫规，得罪宦官，受诬被刑，太学生张凤等三百余人，随若干 高官诣阙讼冤，皇甫规因此被赦免。官僚、太学生的这些活动，对当政者形成巨大的压力， 自公卿以下，莫不畏其贬议，屣履到门 （《后汉书 党锢传》）。诸 郡国学的学生，也同太学清议相呼应。
士大夫中的正直激进分子，采取公开或半公开的形式，同当权的宦官集团进行斗争，这批志同道合者曾 结成相对牢固的群体，故被蔑称为 党人 ；宦官集团乘机迫害 党人 而发起的政治打击运动，被称为 党事 。对 党人 的迫害，有禁止其出任官职并限制其 活动的形式，时称 党锢 ，也称 党禁 。延熹九年（166），李膺出任司隶校尉，严惩贪残为害的宦官亲属。宦官集团借事诬陷李膺，声称他勾结郡国学徒、 结为朋党，攻击朝廷，扰乱风俗。在宦官势力的怂恿下，桓帝震怒，下令郡国逮捕 党人 ，李膺等人被捕入狱，并牵连二百余人。次年，李膺等被释放，返归田 里，禁锢终身。此为第一次党锢之祸。即便如此，士大夫阶层群情激昂，敬仰 党人 之高风亮节，鄙视朝廷的丑恶作为。他们把那些不畏宦官势力，敢于反抗的正 直士大夫，分别加上 三君 、 八俊 、 八顾 、 八及 、 八厨 等美称，清议浪潮更为高涨。度辽将军皇甫规没有被当作名士列入党锢，自以为耻，于是 上书自陈与党人之关系，请求连坐。建宁二年（169），宦官势力借斩杀窦武等人之机，诬告张俭与同乡24人别相署号，共为部党，图谋危害社稷。于是诏令收 捕党人， 党人 横死狱中达百余人，被牵连而死、徙、废、禁的又有六七百人。此为第二次党锢之狱。直到黄巾起义后，汉政府才赦免党人，解除党禁。
官僚、太学生的反宦官斗争，在当时具有一定的正义性，博得社会同情。 八及 之首的张俭，为躲避收捕而流亡各地，沿途许多人家重其名行，不惜冒家破身死 之危险，予以掩护。范滂在收捕之列，他自诣官府。县令很是惊奇，愿辞官与他同逃亡，并说天下至大，为何要诣狱？为不拖累他人，范滂坚持选择系狱。当他要受 刑时，其母与之诀别， 汝今得与李（膺）、杜（密）齐名，死亦何恨。 （《后汉书 党锢传》）藉士族大姓辅助而建立起来的东汉政权，最终因失去士大夫阶层 之支持而归于灭亡。